Hace unas semanas hice una inocente pregunta forestal que nadie respondió de manera concreta. La pregunta fue cuántos elementos constituyen el patrimonio forestal y de fauna silvestre, cuántas categorías de zonificación forestal, unidades de ordenamiento forestal y tipos de títulos habilitantes existen en la nueva ley forestal. Aunque varios comentaron la pregunta nadie dio algún número. Así que decidí ponerme a contar y este breve artículo es resultado de tal proeza aritmética. Algo que pensé me iba tomar algunas horas terminó consumiendo varios momentos de repetitivo trabajo de lectura y búsqueda en las cada vez más profundas y confusas aguas de la nueva ley forestal. Este artículo no pretende criticar la nueva ley forestal sino compartir mi estado de confusión luego de haber intentado hacer un trabajo que parecía sencillo: explicar a los tenedores de derechos y usuarios de los bosques (y quizás también funcionarios) las opciones y alternativas le plantea la nueva ley forestal en cuanto a patrimonio, ordenamiento y aprovechamiento forestal y de fauna silvestre. 

A grandes rasgos lo que conté fueron 8 elementos del patrimonio nacional forestal y de fauna silvestre, 7 elementos de los recursos forestales y de fauna silvestre ¿quizás habría que sumar uno por los servicios de los ecosistemas forestales?, 4 categorías de zonificación forestal que se dividen en 12 sub categorías, 7 unidades del ordenamiento forestal que se incrementará en la medida que se vayan otorgando derechos de aprovechamiento sobre recursos forestales ¿Por qué no sobre áreas para fauna silvestre?, y finalmente 54 modalidades de acceso al uso y aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como a los beneficios económicos de los servicios de los ecosistemas forestales.

Estos datos son preliminares porque por supuesto que todos estos elementos del patrimonio nacional forestal y de fauna silvestre, así como de los recursos forestales y de fauna silvestre, las categorías y sub categorías de zonificación forestal, así como las unidades de ordenamiento forestal, los títulos habilitantes y otras modalidades de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre serán desarrolladas y reguladas por los siete (7) reglamentos específicos que tendrá la nueva ley forestal. Intenté revisar también los proyectos de los mencionados siete reglamentos, pero la lista se incrementó de tal manera que me asusté y decidí no gastar sustos en textos que aún no tienen vigencia. Ojalá que los futuros reglamentos nos ayuden a simplificar lo que paso a describir.

¿Patrimonio y/o Recursos Forestales y de Fauna Silvestre? 

Según la nueva ley forestal conforman los recursos forestales y de fauna silvestre por ochos (8) elementos:

1) Los bosques naturales.

2) Las plantaciones forestales.

3) Las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea.

4) Los demás componentes silvestres de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética.

5) Las especies animales no domesticadas, nativas o exóticas, que viven libremente en el territorio nacional (incluyendo su diversidad genética)

6) Los ejemplares de especies domesticadas que, por abandono u otras causas, se asimilen en sus hábitos a la vida silvestre,

7) Los especímenes de fauna silvestre (ejemplares vivos o muertos, huevos y cualquier parte o derivado),

8) Los individuos mantenidos en cautiverio así como sus productos y servicios.

Asimismo, según la nueva ley forestal, el patrimonio nacional forestal y de fauna silvestre está conformado por siete (7) elementos:

a) Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

b) Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente.

c) La diversidad biológica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos genéticos asociados.

d) Los bosques plantados en tierras del Estado.

e) Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

f) Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos.

g) Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento económico.

Como vemos, algunos de estos elementos son a la vez parte de los otros elementos, es decir, hay algunos elementos del patrimonio nacional son contenedores de otros elementos. Por ejemplo, los recursos forestales incluyen a los bosques (ecosistemas), las plantaciones (incluso en tierras del Estado), y las tierras forestales y de protección. Entones, quizás alguien quisiera restar estos recursos forestales que son mencionados como elementos independientes del patrimonio nacional. Pero también deberíamos preguntarnos cuál fue la necesidad de referirse a algunos de los recursos forestales de manera independiente. ¿Quizás se pensó que las definiciones del artículo de recursos forestales no los comprendían adecuadamente? Algo podría decirse respecto del concepto de ecosistema forestal frente al concepto de bosque. ¿Quizás se buscaba introducir una excepción con el propósito de excluir determinados efectos jurídicos? Como es el caso de las plantaciones forestales en predios privados y comunales y sus productos que son recursos forestales pero no son parte del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación. Lo cierto es que desde entonces no podemos decir que todos los recursos forestales y de fauna silvestre son parte del patrimonio nacional forestal y de fauna silvestre, existen excepciones, estas son sumas que restan.

¿Ordenamiento y/o Zonificación Forestal Nacional? 

Asimismo, según la nueva ley forestal existen cuatro (4) categorías de zonificación forestal que se dividen en doce (12) sub categorías:

1) Las zonas de producción permanente se dividen en:

a) ZPP de categoría I

b) ZPP de categoría II

c) ZPP de categoría III

d) los bosques plantados.

2) Las zonas de recuperación de la cobertura forestal (ZRCF) se dividen en:

e) ZRCF con fines de restauración y conservación

f) ZRCF con fines de producción en cuyo caso se convertirán en bosques plantados, es decir, dejará de ser una ZRCF para convertirse en una ZPP.

3) Las zonas de protección y conservación ecológica (ZPCE) que son ecosistemas frágiles reconocidos como zonas prioritarias para la conservación y pueden estar:

g) Dentro de áreas naturales protegidas

h) Fuera de áreas naturales protegida.

4) Las zonas de tratamiento especial (ZTE) las que se dividen en:

i) Reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial

j) Las zonas de producción agroforestal y silvopastoriles

k) Los bosques residuales o remanentes

l) Las asociaciones vegetales no boscosas.

Por otro lado, la nueva ley forestal establece que el ordenamiento forestal contempla dos capas. La primera está constituida por las siete (7) unidades del ordenamiento forestal y la segunda por los derechos de aprovechamiento sobre recursos forestales ¿y los de fauna silvestre? otorgados por la autoridad competente, en el interior o fuera de las citadas unidades de ordenamiento forestal. Es decir, se reconoce que el ordenamiento forestal se extiende más allá de las unidades de ordenamiento forestal pues el otorgamiento de un derecho de aprovechamiento (sea a través de un título habilitante o no) fuera de alguna unidades de ordenamiento forestal automáticamente lo incorpora dentro del ordenamiento forestal. Las siete unidades de ordenamiento forestal reconocidas por la nueva ley forestal son:

1) Bosques de producción permanente (BPP)

2) Bosques locales

3) Bosques en reserva

4) Bosques protectores

5) Bosques en tierras de comunidades campesinas y nativas

6) Bosques en predios privados

7) Áreas naturales protegidas (ANP).

Sobre las ANP hay que tener en cuenta que no todas las ANP son unidades de ordenamiento forestal, sino solo aquellas que contengan patrimonio forestal y de fauna silvestre, así como recursos forestales y de fauna silvestre.

Algunas de las unidades de ordenamiento forestal pueden establecerse en algunas categorías y sub categorías de zonificación forestal. Pero no a todas las unidades de ordenamiento forestal le corresponde una o algunas de las categorías de zonificación forestal y sub categorías de zonificación forestal. Por lo tanto, existen categorías de zonificación forestal y sub categorías de zonificación forestal en las cuales no se establece ninguna unidad de ordenamiento forestal. Esas categorías de zonificación forestal y sub categorías de zonificación forestal se pueden ir incorporando al ordenamiento forestal en la medida que se otorguen derechos de aprovechamiento en ellas, dichos derechos incorporan dichas áreas al ordenamiento forestal.

La nueva ley forestal establece que la unidad de ordenamiento forestal denominada bosques de producción permanente solo puede establecerse en las categorías de zonificación forestal denominadas zonas de producción permanente categoría I y categoría II. La unidad de ordenamiento forestal denominada bosques protectores solo pueden establecerse sobre las sub categorías de zonificación forestal siguientes: bosques de categoría III en zonas de producción permanente y bosques residuales o permanentes en zonas de tratamiento especial. En lo que respecta a la unidad de ordenamiento forestal denominada bosques en reserva, la nueva ley forestal solo se refiere a los bosques de producción permanente en reserva que son los bosques de producción permanente que el Estado mantiene en reserva para su futuro uso. No aclarando si pueden establecerse bosques en reserva en otras categorías y sub categorías de la zonificación forestal.

De otro lado, la nueva ley forestal dice que la unidad de ordenamiento forestal de bosque local puede establecerse en cualquier categoría de la zonificación forestal o unidad del ordenamiento forestal (sic) de tierras bajo dominio público. Por supuesto esto no puede entenderse de manera absoluta, pues existen determinadas unidades de ordenamiento forestal y categorías de zonificación forestal en donde no podrían establecerse bosques locales. Por ejemplo, en lo que respecta a unidades de ordenamiento forestal sería absurdo que se establezcan bosques locales en áreas naturales protegidas, bosques en tierras de comunidades campesinas y nativas, y en bosques en predios privados. En lo que respecta a categorías de zonificación forestal también sería muy imposible que se pretendiera establecer bosques locales en bosques plantados y reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. También hay otras categorías de zonificación forestal en las que tendría que tenerse mucho cuidado de establecerse bosques locales como por ejemplo en zonas de protección y conservación ecológica incluso fuera de ANP.

Existe un conjunto de sub categorías de zonificación forestal en las que solo podrían establecerse aquellas unidades de ordenamiento forestal que pueden establecerse en cualquier categoría de zonificación forestal (bosques locales y quizás los bosques en tierras de comunidades campesinas y nativas). Estas sub categorías de zonificación forestal son los bosques plantados, las zonas de protección y conservación ecológica que no son ANP, las zonas de recuperación, las zonas de producción agroforestal y silvopastoriles y las asociaciones vegetales no boscosas. Parecería que varias de estas categorías de zonificación forestal y sub categorías de zonificación forestal son bastante importantes como para quedar fuera del ordenamiento forestal, sin embargo, debemos recordar que estas pueden incorporarse cuando se otorguen derechos de aprovechamiento de los recursos forestales sobre ellas.

¿Títulos habilitantes o modalidades de aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre? 

En esta parte, vamos contar no solo de los títulos habilitantes sino de las modalidades que otorgan derechos para el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre que hemos identificado en la nueva ley forestal. Según la nueva ley forestal y de fauna silvestre existen cuatro tipos de títulos habilitantes concesiones, permisos, autorizaciones y cesión en uso para comunidades nativas (sic); aunque consideramos que este último es un error material de la nueva ley. Sin embargo, la misma nueva ley reconoce otras modalidades de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre que no son títulos habilitantes y que otorgan el derecho para aprovechar recursos forestales y de fauna silvestre. Nos referimos a las cesiones en uso, licencias, y algunas autorizaciones y permisos que expresamente no son títulos habilitantes pero si otorgan derechos para el acceso y aprovechamiento de los recursos. Asimismo, la nueva ley no menciona a los bosques locales como un título habilitante sino como una unidad del ordenamiento forestal que permite el acceso al aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre a las poblaciones locales. Como recordarán cualquier modalidad que otorgue derechos de aprovechamiento sobre los recursos forestales incorpora dicho derecho al Ordenamiento Forestal Nacional. Es por ello que consideramos necesario diluir la separación entre títulos habilitantes y no títulos habilitantes con la finalidad que este conteo de opciones no deje fuera varias de las alternativas que existen para aprovechar los recursos forestales y de fauna silvestre.

En ese sentido, luego de una rápida revisión de la nueva ley forestal hemos contado seis (6) tipos de concesiones, cinco (5) tipos de permisos, treinta y dos (32) tipos de autorizaciones, tres (3) tipos de cesión en uso, tres (3) tipos de licencias y cuatro (4) tipos de modalidades singulares. Es decir, si mis dedos no me engañan unas cincuenta y tres (53) modalidades de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre. Sinceramente, muchos más tipos de modalidades de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre de los que esperaba encontrar. Con la ley vigente acostumbramos simplificar haciendo referencia a las concesiones, permisos y autorizaciones como tipos genéricos. Aunque sabemos que cada uno de estos a su vez se dividen en sub tipos, pero seguramente no nos imaginamos que pudieran llegar a más de medio centenar.

De las 6 concesiones que hemos identificado en la nueva ley forestal, una es para recursos de fauna silvestre y las otras 5 son para recursos forestales. Todas las concesiones tanto las de fauna silvestre y las de plantaciones forestales son títulos habilitantes. Las concesiones que logramos identificar son las siguientes:

1) Concesiones de Áreas de manejo de fauna silvestre en libertad en tierras de dominio público

2) Concesiones forestales con fines maderables

3) Concesiones para productos forestales diferentes a la madera

4) Concesiones para conservación

5) Concesiones para ecoturismo

6) Concesiones para plantaciones forestales en tierras bajo dominio del Estado

De los 5 permisos que hemos identificado en la nueva ley forestal dos son para recursos forestales, uno es para recursos de fauna silvestre, uno es para servicios ecosistémicos y uno es mixto, es decir, es tanto para recursos forestales como de fauna silvestre. A diferencia de las concesiones, no todos estos tipos de permisos son títulos habilitantes. Los permisos para el acceso a los beneficios provenientes del aprovechamiento económico de los servicios ecosistémicos según lo indica la nueva ley forestal no es un título habilitante, a pesar que solo se otorga en ausencia de uno. Asimismo, los permisos de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre de conducción directa para comunidades nativas y campesinas es doblemente excepcional porque se otorga cuando estas comunidades aun no cuentan con un título sobre sus tierras y territorios, y además porque otorgan derechos tanto para el aprovechamiento de recursos forestales como recursos de fauna silvestre, de esta manera se convierte en una modalidad de manejo integral de recursos. Los permisos que logramos identificar son los siguientes:

1) Permisos de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre de conducción directa para comunidades nativas y campesinas.

2) Permisos de aprovechamiento forestal en predios privados

3) Permisos de aprovechamiento forestal en tierras de comunidades nativas y campesinas

4) Permisos de Áreas de manejo de fauna silvestre en predios privados y en predios de comunidades nativas o campesinas

5) Permisos para el acceso a los beneficios provenientes del aprovechamiento económico de los servicios ecosistémicos (no es título habilitante)

De las 32 autorizaciones que hemos contado en la nueva ley forestal la gran mayoría (17) corresponde a recursos de fauna silvestre, 3 corresponden a desbosque o cambio de uso, 2 sobre importación y exportación de especímenes de flora y fauna silvestre, 2 para la colecta o extracción con fines de investigación, 2 sobre extracción de especies ornamentales y medicinales, 2 sobre especies en ANP, y las restantes son autorizaciones sobre aspectos contractuales, transformación, pastoreo y autoconsumo. No todas estas autorizaciones son títulos habilitantes, varias de ellas están referidas a trámites específicos y no tienen relación con superficies, por lo que no generarían una incorporación en el ordenamiento forestal nacional. La lista amplia de autorizaciones que se identificaron es la siguiente:

1) Autorización de ámbitos para la caza de subsistencia de pobladores rurales

2) Autorización de centros de cría en cautividad de fauna silvestre

3) Autorización de establecimiento de Zoocriaderos

4) Autorización de establecimiento de Zoológicos

5) Autorización de instalación de centros de conservación de fauna silvestre.

6) Autorización de terceros para la administración de centros de rescate de fauna silvestre

7) Autorización de captura de especímenes de fauna silvestre para plantel reproductor

8) Autorización de caza deportiva (nacional)

9) Autorización de caza deportiva (regional)

10) Autorización de caza o captura con fines comerciales

11) Autorización de exportación de especímenes de fauna silvestre producto de caza deportiva en forma de pieles seca-saladas o como producto final taxidermizado u otro.

12) Autorización de recepción de especies CITES en centros de rescate de fauna silvestre

13) Autorización de medidas sanitarias, incluyendo la extracción de ejemplares de fauna silvestre por razones de sanidad o seguridad

14) Autorización de uso de aves de presa para el control biológico.

15) Autorización para el intercambio de especímenes entre zoológicos

16) Autorización para la exhibiciones de fauna silvestre

17) Autorización para la tenencia de ave de presa

18) Autorización de cambio de uso actual a fines agropecuarios

19) Autorización de cambio de uso en predios privados

20) Autorización de desbosque

21) Autorización de exportación de productos forestales y de fauna silvestre cuyo comercio está regulado

22) Autorización de introducción de especies exóticas de flora y fauna

23) Autorización para la colecta o extracción de recursos forestales y de fauna silvestre con fines de investigación orientada a determinación de genotipo, filogenia, sistemática y biogeografía

24) Autorizaciones para extracción de recursos forestales y de fauna silvestre con fines de investigación científica

25) Autorización para establecer plantas de transformación primaria.

26) Autorización de cesión de posición contractual

27) Autorización para extracción de especies ornamentales

28) Autorizaciones para extracción de plantas medicinales y vegetación acuática emergente y ribereña

29) Autorización para pastoreo en ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre en tierras de dominio público.

30) Autorizaciones de exportación de especies reguladas de ANP

31) Autorizaciones para el aprovechamiento dentro de ANP de especies reguladas

32) Autorización comunal de uso doméstico, autoconsumo o fines de subsistencia.

En la revisión de la nueva ley forestal solo se identificaron 3 cesiones en uso. Pero solo dos de ellas están directamente orientadas a otorgar derecho de aprovechamiento sobre los recursos forestales, sin embargo es la otra, la que reconoce imperfectamente los derechos territoriales de los pueblos indígenas la que según la nueva es un título habilitante. La nueva ley dice que “Los gobiernos regionales otorgan el correspondiente título habilitante de cesión en uso a las comunidades que a la vigencia de esta Ley tengan solo título de propiedad sobre las áreas de aptitud agropecuaria”. Por ello consideramos que cesión de uso que es “título habilitante” en realidad se refiere al título de cesión en uso de tierras forestales y de protección en comunidades nativas. Las cesiones en uso que se identificaron son las siguientes:

1) Cesión en uso en bosques residuales o remanentes

2) Cesión en uso para sistemas agroforestales

3) Cesión en uso de tierras forestales y de protección en comunidades nativas

Las 3 licencias que se identificaron en la nueva ley forestal son sobre recursos de fauna silvestre. Ninguna de estas licencias sería un título habilitante. La nueva ley también menciona la licencia (municipal) de funcionamiento, la que obviamente no tiene que ver con los recursos forestales ni de fauna silvestre, sino de los establecimientos en los que se transforman. Las licencias que se identificaron fueron las siguientes:

1) Licencia de caza deportiva (nacional)

2) Licencia de caza o captura con fines comerciales

3) Licencia de cetrería.

Finalmente, también se identificaron 4 modalidades de características particulares que no pueden ser agrupadas en ninguna de las modalidades anteriores. En esta lista hemos considerado a los bosques locales, que como ya indicamos es una unidad del ordenamiento forestal que otorga acceso al aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre, de manera que a la vez es una modalidad de acceso a los recursos. Ninguna de estas modalidades singulares es título habilitante. La lista de estas cuatro modalidades singulares es la siguiente:

1) Bosques locales

2) Registro de plantaciones forestales en tierras privadas o comunales

3) Tenencia de fauna silvestre por personas naturales

4) Contrato de caza o captura con fines comerciales